倒计时一年，CBAM有四个疑问待解

当地时间2025年1月28日，法国巴黎，Mission H24展位上的氢能汽车。目前欧盟CBAM征收碳关税的范围包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢这六个行业相关产品。 （视觉中国/图）

当地时间2025年1月28日，法国巴黎，Mission H24展位上的氢能汽车。目前欧盟CBAM征收碳关税的范围包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢这六个行业相关产品。 （视觉中国/图）

CBAM收入是否直接用于“支持第三国脱碳”？欧盟目前的气候融资力度足够吗？出口国内部设置碳价，可行吗？CBAM对中国的影响小吗？

文  |  蔡力萍

责任编辑 | 汪韬

倒计时一年，欧洲碳边境税就要正式实施了。

作为全球首个“碳边境税”，欧盟CBAM（全称碳边境调节机制，Carbon Border Adjustment Mechanism）于2023年5月17日正式生效，并于同年10月1日进入过渡期——在过渡期内，企业只需报告相关进口到欧盟的产品中所含的碳排放量，无需实际支付碳关税。过渡期将在2025年12月31日结束，之后，欧盟将对相关进口产品正式征收碳关税。

最后一年过渡期内，这一全球争议的政策将会接受更多的审视，也有疑问待解。

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疑问一：CBAM收入是否直接用于“支持第三国脱碳”？

CBAM的提出是为了应对碳泄漏。欧盟在其2021年的CBAM提案中提出：“只要欧盟的大量国际伙伴没有达到与欧盟相同的气候雄心，并且温室气体排放价格仍然存在差异，就存在碳泄漏的风险。”

由此，欧盟认为，CBAM的设立具有为“支持第三国脱碳”（第三国指欧盟成员国以外的国家和地区）的目的，强制其贸易伙伴承担与欧盟同等水平的碳成本。

而外界普遍的质疑是，这些成本增加了第三国负担，脱碳之路更艰难了，“继续使发展中国家处于不发达状态”。

不少观点认为，CBAM获得的收入应当返还给出口国用于碳减排（详见南方周末报道《专访欧盟委员会首席科学顾问组副主席》）。但对此观点，欧盟各方的态度一直来回摇摆。

2022年，欧洲议会在CBAM法规提案的修正案中提议，尽管CBAM证书销售产生的收入将被纳入欧盟预算，但欧盟应将这部分收入用于资助最不发达国家低碳转型，并提出，每年的资助金额最起码和出售CBAM证书得到的收入持平。

但由于该提议未得到欧盟成员国的支持，最终未被纳入欧盟CBAM法案(Regulation [EU] 2023/956)。

2023年COP28期间，面对诸多质疑，欧盟对CBAM资金用途的说法有所转变。欧洲议会首席谈判代表彼得·利斯(Peter Liese)表示：“CBAM收到的资金大部分将被返回，不是为欧盟所用。”

然而，2024年5月，欧盟在CBAM的官方网页上发布了一份关于“CBAM与发展中国家/最不发达国家”的文件，其中明确写到，CBAM未来的收入将不会专门用于资助发展中国家和最不发达国家的绿色转型。

与此同时，在这份文件中，欧盟强调已为这些国家的绿色转型提供了广泛支持，如“欧盟-非洲绿色能源倡议(AEGEI)”“公正能源过渡伙伴关系”（JETP）等项目。

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疑问二：欧盟目前的气候融资力度足够吗？

欧盟时常标榜自己是气候行动的领军者。

根据欧盟的官方宣传，欧盟是全球最大的气候融资提供方，在2023年贡献了286亿欧元的公共气候融资，并额外调动了72亿欧元的私人融资，以帮助发展中国家的气候转型、适应气候变化的影响。

尽管如此，欧盟气候融资的贡献是否令人满意，仍有很大争议。

欧盟尚未真正偿还其历史“碳排债务”。2023年发布于《自然·可持续发展》的研究显示，如果将全球可以承受的总碳排放公平分配到所有国家（即碳预算的“公平份额”），发达国家的碳排放早已远超其分配到的“公平份额”，占用了发展中国家的碳预算。基于各国对气候变化所需承担的历史责任，2020-2050年，欧美等发达国家欠全球发展中国家约192万亿美元的补偿，相当于每年约六万亿美元。

这笔补偿中，接近1/4——每年1.5万亿的补偿应由欧盟和英国承担，这一数额是欧盟2023年已有气候融资的五十多倍。

进一步看，欧洲气候行动网络（CAN-Europe）发布的报告显示：在欧盟及其成员国提供的所有气候融资中，超过一半以贷款的形式提供，而贷款会增加发展中国家的债务。

由此可见，欧盟在气候融资上的领先，仅是矮子中拔将军，并不意味着其已经做出了足够的努力。

2024年COP29期间，通过设立新气候融资集体量化目标（NCQG），以欧盟和美国为代表的发达经济体承诺，带头在2035年前每年调动3000亿美元用于发展中国家的气候行动。这一金额通过艰难谈判才达成，凸显了发展中国家和发达国家在“钱”上的分歧。

相较于倒逼发展中经济体去承担超出该国能力范围的减排成本，欧盟更应操心如何提高气候融资，以加速落后国家的绿色转型，助其淘汰落后产能，尽早让“碳泄漏”无处可去。

当地时间2024年11月23日，在阿塞拜疆巴库举行的COP29联合国气候峰会上，针对气候融资，活动人士举着写有“pay up（给钱）”的标语。 （视觉中国/图）

当地时间2024年11月23日，在阿塞拜疆巴库举行的COP29联合国气候峰会上，针对气候融资，活动人士举着写有“pay up（给钱）”的标语。 （视觉中国/图）

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疑问三：出口国内部设置碳价，可行吗？

根据CBAM的碳税计算机制，碳关税并非仅由进口产品隐含的碳排放量决定，而是由出口国与欧盟的碳税差决定，其背后的逻辑是，要求所有进口产品的单位碳排放成本与欧盟产品持平。

简而言之，只要出口地的碳税比欧盟低，无论该产品有多“绿”，生产商都需支付碳关税。相反，只要出口国的碳税不低于欧盟，无论该产品多“不绿”，也无需支付碳关税。

因此，只有碳价与欧盟相当的国家才能被豁免碳关税。出口国内部设置碳价，并向欧盟的碳定价政策靠拢，似乎是一条出路。

但是根据全球发展中心的分析，大多数低收入国家目前尚无能力在短期内建立碳定价制度。根据世界银行发布的“CBAM相对⻛险指数”，非洲的津巴布韦、莫桑比克、喀麦隆和埃及等将会是受到CBAM冲击的高风险国家，而这些国家尚没有建立碳定价制度的计划。因此，欧盟的“同一个气候雄心、同一个碳价”的做法，在短期内实现的可能性很低，操作不当，甚至可能变成揠苗助长。

另外，即使是在有了碳定价的国家和地区，许多发展中经济体的碳价和欧盟相比仍有显著差距。制定碳价需要结合国情，即使发展中国家即刻采取行动，也很难在短期内达到欧盟水平。

以中国为例，根据北京理工大学能源与环境政策研究中心《中国碳市场建设成效与展望（2024）》（点击文末【阅读原文】查看报告原文）预测，到2030年底，全国碳市场配额成交均价约为200元/吨；而根据彭博新能源财经预测，欧盟碳价将于2030年达到146欧元/吨，并于2035年上升至194欧元/吨。按照目前的汇率换算，2030年，二者相差5.5倍之多，中国的相关产品出口进入欧盟，在碳价的支付成本上面临着约900元/吨的差价。

还有研究表明，严格的碳定价制度虽然可以减少碳排、增加绿色创新，但高额的碳价也可能抑制经济活动，甚至推高物价，这对贫困家庭的影响更为显著。因此，一下子将碳价剧烈提升，最终可能会削弱公众对于气候政策的支持。

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疑问四：CBAM对中国的影响小吗？

虽然前文提到欧盟的碳价远高于中国，但根据“CBAM相对⻛险指数”，目前CBAM对中国的影响相对有限。

位于英国的智库Sandbag长期关注欧洲气候政策，其2025年的研究显示，若中国选择维持现状，仅是支付CBAM费用而不改变生产流程，欧盟进口中国产品的进口商所承担的CBAM净成本，将仅占欧盟从中国进口产品总额的0.05%。另外，由于CBAM会导致欧盟境内相关上游产品的成本增加，相较于在欧盟制造的产品，以CBAM相关产品为材料、在中国制造的下游产品将会更有价格优势。

目前CBAM包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢这六个行业相关产品。然而，欧盟委会正在考虑进一步扩大CBAM覆盖的下游产品范围，以防止下游制造和加工业的碳泄漏。另外，到2034年，CBAM将全面覆盖欧洲碳市场下所有产品的隐含碳排放，并且取消全部免费配额。届时，CBAM对中国贸易产生的影响将会显著提升。

针对很多发展中国家缺乏应对CBAM的能力这一现实，欧盟官员透露，CBAM的相关机制将会酌情调整。2024年11月18日，在COP29贸易与投资馆的活动中，欧盟发言人Gerassimos  Thomas表示，由于部分贸易伙伴在收集碳排数据上存在困难，欧盟可能会简化CBAM，并努力在公平和准确之间找到一个平衡。

有评论指出，除了简化CBAM以外，还有多种补充措施。弗莱彻法律与外交学院国际法教授Joel Trachtman建议建立一个全球可持续贸易基金，由包括欧盟CBAM在内的碳边境税机制提供资金，并由世界银行等独立组织与国际贸易中心合作分配。

在2025年接下来的时间，CBAM是否会由于面临来自发展中国家的挑战和执行中的实际困难而进行调整，仍有待进一步观察。

（作者为上海浦东益科循环科技推广中心研究员）

（本文仅为作者个人观点，不代表本报立场）