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作为财力领先的城市，深圳政府“钱袋子”一直备受关注。进入财政收支平衡压力加大的2025年，深圳如何把钱花得更有效成为关注焦点。
2025年2月25日，深圳市第七届人民代表大会第六次会议开幕。书面提交会议审查的《关于深圳市2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》（简称《预算报告》）多次提及“零基预算”。
据悉，深圳将深化零基预算改革，从编制2025年预算起，市区两级全面深化零基预算改革，破除“基数”观念和支出固化格局，提高资金配置效率和使用效益，做到“小钱小气、大钱大方”，化“零钱”为“整钱”。
深圳城市景观 南方+ 鲁力 拍摄
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推进零基预算改革成为政策共识
目前，通行的“基数预算”采用“基数+增长”模式，不动存量、只分增量，而零基预算（Zero-Based Budgeting，简称ZBB）不受以往预算安排影响，一切从实际需要出发编制预算。
据半月谈网介绍，1993年起，我国开始试行零基预算，试图改变“基数+增长”的传统预算模式。后来此项改革未在全国层面推行。2015年以来，包括广东省各地紧紧围绕现代预算制度，加强零基预算改革。
2024年，零基预算改革被重点强调。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出，“深化零基预算改革”。9月14日，财政部部长蓝佛安在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上表示，要深化财税体制改革，加强财政资源统筹，提高预算管理完整性，深化零基预算改革，打破支出固化僵化格局。12月16日，中央财办有关负责同志在深入解读2024年中央经济工作会议精神时提到，要在零基预算改革等方面争取新突破。12月24日召开的全国财政工作会议指出，2024年各级财政部门在深化财税体制改革和财政管理监督方面，研究谋划新一轮财税体制改革，在财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点。
南方+统计发现，下半年以来，全国大多数省份部署2025年推进零基预算改革，有的是全省推广，有的省市则是先选择部分市县、部门试点。
记者留意到，《2025年广东省政府工作报告》提出，深化零基预算改革。而在2025年广东省两会期间，省预算报告明确，要全面深化零基预算改革，强化预算项目管理，优化财政支出结构，打破基数依赖和固化格局。
在这样的政策环境下，深圳此时全市层面推出零基预算改革，具备多种优势条件。
从政策环境来看，党的二十届三中全会报告强调“深化零基预算改革”，为深圳推进零基预算改革提供了政策支持。而且，深圳推行了多轮市区财政体制改革，优化市区之间的财力格局，为零基预算的实施提供了制度保障。同时，深圳已积累了财政管理基础和信息化管理条件。比如，深圳市财政局此前提出预算安排的“五挂钩”机制，强化预算约束和绩效管理，严肃财经纪律，大力压减非必要支出，据实合理保障刚性支出，为零基预算的实施提供了统筹管理经验；利用信息化手段，提高预算编制和执行的透明度和效率，为零基预算的实施提供了技术支持。此外，深圳市经济实力雄厚，财政收入稳定，具备实施零基预算的经济基础。深圳市财政局多年来牢固树立过紧日子思想，坚持厉行节约、勤俭办事业，为零基预算的实施提供了思想保障。
今年市区两级全面深化零基预算改革
实际上，大家关注最多的是，深圳零基预算改革具体怎么搞？对此，《预算报告》做了重点介绍。
2025年，深圳计划深化零基预算改革，破除“基数”观念和支出固化格局，所有预算支出均以零点为基础安排，根据财力状况、轻重缓急等合理确定保障规模和顺序，做到“小钱小气、大钱大方”。统一预算分配权，打破部门之间、领域之间的界限，清理整合内容相似、政策待定的支出，统筹用于保障全市重点工作，化“零钱”为“整钱”。健全“五年规划、三年滚动、年度计划”预算管理体制，围绕全市规划、计划等提前研判支出需求、提前储备项目，提高预算安排的前瞻性和可执行性。
深圳将零基预算改革与落实习惯过紧日子要求紧密挂钩。
从编制2025年预算起，深圳市区两级全面深化零基预算改革，根据财力状况和轻重缓急等合理确定支出规模，进一步优化支出结构，提高资金配置效率和使用效益。
首先是提高预算安排科学性精准性，财政部门逐个审核项目的必要性、可行性，按照基层“三保”、债务还本付息、法定要求和上级考核任务、全市重点工作、一般性支出等顺序分类分级保障，清理整合目标相似、内容相近的支出，推动资金跨项目、跨层级统筹，集中财力办大事。
其次是持续压减非必要、非刚性支出，继续严控“三公”经费，推动公务用车购置“统采分签”，出台新能源公务用车定额标准、降低公务用车运维费标准，全面加强因公出国（境）费用管理、实施预算总控，公用经费定额在已有标准基础上压减5%，党政机关和参公事业单位再按1000元/人压减。严禁将不属于职责范围的事项和应当直接履职的事项外包。
最后是用好绩效考核“指挥棒”，对项目储备不足、执行进度落后、绩效结果不佳、近三年被审计指出问题、现有资产可以满足需求的，相应压减预算；对预算执行绩效监控“中”或“差”的，取消或大幅压减预算；对因政策效果不佳、项目储备不充分等原因导致核减率较高的单位，按一定比例再压减其2025年预算。
这样细化的预算安排、执行和绩效管理要求，在深圳历年预算报告中尚属首次。
深圳城市景观 南方+ 鲁力 拍摄
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“十四五”规划收官之年开启“攻坚战”
在“十四五”规划收官之年，零基预算改革成为各地财税改革的重要环节。
招商证券首席宏观分析师张静静分析，内地超大城市推行零基预算可能遇到的问题，首先是预算支出规模大、层级多，零基预算事前评估成本较高。以全市一般公共预算支出规模6000亿元左右的城市为例，其支出规模远高于普通城市。在零基预算评估过程中，评估单元划分过粗可能导致评估不充分，评估单元划分过细则导致评估耗费时间、精力、成本过高。其次，试点范围过窄，在机制建立、事后纠正等方面的经验不足。零基预算仅仅是一种预算编制理念，在实际执行时的机制设计、评估过程设置、事后反馈纠正渠道建设等实施细节需要根据各地的实际情况进行安排，各支出项目的重要性也因地域差异而不同，尚不存在统一可复制的模式，实施过程需要大量试错。有的城市目前仅有少数区级部门进行了初步试点，积累经验仍有不足。
为此，张静静建议，首先，与绩效管理机制相结合，设置评估单元与程序。零基预算与绩效预算管理在理念和程序上高度相似，超大城市在绩效预算管理方面已有实践经验，可考虑将两项程序进行有机结合。其次，尽快选择支出规模较大、项目较多的辖区开展试点，积累试错经验。此外，在市一级建立专门的零基预算的推进协调机构，承担两项重要职能：一是总结其他地区以及本地区的优秀执行经验进行宣传推广，并提供难题咨询服务；二是承担跨地区和跨部门协调工作。
此次《预算报告》也提到，2025年，深圳将深化财税体制改革，大力推进财政科学管理。健全预算制度，全面加强财政资源和预算统筹，发挥全市税源培植巩固机制作用，大力盘活政府资金资产资源。深化零基预算改革，统一预算分配权，打破“基数”观念和支出固化格局。完善事前功能评估和预算绩效评价制度，将公共服务投入产出和成本效益等事前功能评估深度融入预算管理，推进全生命周期绩效管理。
“零基预算不可能解决预算管理中的所有问题，实施中要深度融入全过程预算绩效管理链条，以结果为导向，做到首尾呼应、全程跟踪，既不过多增加行政成本，又注重提高管理质效。”厦门国家会计学院副院长郑涌撰文指出。
深圳大学法学院副教授尤乐认为，零基预算的拟订过程属于内部行政，不可能不受行政经验、判断、裁量和习惯的影响，若欲达到其目的，必须体系性地适用地方各级人大和政府组织法、政府信息公开条例的相关条款，落实行政正当程序，一者，做到事前事后的细目公开，并能够回答人民群众提出的疑问、回应人民群众提出的建议；二者，各级人大及其常委会依法定程序，公开进行细致地审查，政府应该就提案回答相关问题，而非“一揽子”地批准；三者，使各级人大的代表能够发挥询问和质询的作用，这样方能有助于达到零基预算施行的目的。
值得留意的是，2025年是深圳“十四五”规划的收官之年。零基预算改革，可视为深圳“十四五”规划提及的“率先建立现代财税体制”的重要收官工作之一，以便“把每一分钱都花在刀刃上，坚决防止财政资金‘跑冒滴漏’”。
撰文：李荣华
摄影：鲁力
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