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今年6月18日起，《汕头市练江流域水污染防治条例》《揭阳市练江流域协同保护规定》正式施行。这是继去年珠海、中山探索开展前山河流域保护协同立法后，广东省又一个生态文明建设领域协同立法的重大成果。
一条练江，两地共治。从曾经“黑臭难闻、鱼虾绝迹”的生态伤疤，到如今“水清岸绿、鹭鸟翩跹”的生态廊道，多年治污的艰辛历程凝结成法治结晶。这一次，汕头与揭阳两座城市以“一条例一规定”的创新协同立法模式，尝试为水环境跨区域协同治理这一长期难题提供练江解法。
近年来，练江流域水质持续改善，生态环境不断优化。南方+记者杨立轩 摄
近年来，练江流域水质持续改善，生态环境不断优化。南方+记者杨立轩 摄
练江发源于揭阳市，流经汕头市潮南、潮阳区，在海门湾入海，是潮汕人民的“母亲河”。曾经，练江因常年黑臭，被称为“广东省污染最严重的河流之一”。
近年来，经汕头、揭阳两市共同努力，练江流域水污染防治工作取得明显成效，流域水质大幅改善，实现了从普遍性黑臭到国考断面消除劣Ⅴ类、再提升至Ⅳ类的重大转折性变化，为有监测数据20年以来的最好水平，创造了从“污染典型”到“治污典范”的奇迹蝶变。
尽管汕头、揭阳两市都积累了一系列行之有效的工作机制、经验举措，但从长远治理来看还远远不够。
汕头市人大常委会党组成员、副主任马翔表示，两市都面临着上下游协同治理机制有待完善、防控长效措施需要强化、生态保护与修复机制有待健全、民众参与意识有待提高等问题，迫切需要通过立法来破解练江流域水污染防治工作面临的体制机制障碍。
面对沉疴，广东选择以法治方式寻求破局。2024年，珠海、中山两市就前山河流域保护进行的协同立法，为练江治理提供了宝贵镜鉴。然而，练江治理的复杂性和两市具体情况的差异，呼唤更富针对性的制度设计。
随着汕潮揭都市圈一体化发展，今年4月，汕潮揭三市共同签订《汕潮揭都市圈生态环境共保共治框架协议》，明确建立健全练江流域治污长效机制与上下游区域协作机制，推动练江治理迈向制度化、规范化、法治化。
在省人大常委会的指导下，最终“一条例一规定”的协同立法新模式提出并落地，以法治回应沿线人民群众的诉求期盼，改变以往练江流域分段治理的状况。
5月28日，广东省第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议同时批准《汕头市练江流域水污染防治条例》《揭阳市练江流域协同保护规定》。5月29日，汕头市人大常委会、揭阳市人大常委会分别公布了这两部法规，于今年6月18日同步生效施行。
“此次练江流域保护协同立法，聚焦推动解决两市在水环境跨区域保护治理中存在的问题，将练江十年治污蝶变中的好经验好做法上升固化为法规制度。”广东省人大常委会法工委副主任余建红说。
据余建红介绍，两市法规打破区域壁垒，突破原有治理局限，凝聚保护合力，明确练江流域保护的协同原则，在建立联席会议制度、污染联合防治、水功能区划和规划协同、水利工程调度协同、信息共享、联合执法、应急联动、宣传展示协同、人大监督协同九个方面作出了一致规定，为构建有效协同治理机制，推动练江流域水环境实现长治久清提供了坚实法治保障。
事实上，这并不是汕头、揭阳两市头一回协同立法。近年来，广东省探索开展协同立法，取得积极成效。2021年，汕头、潮州、揭阳率先在全省开展潮剧保护传承协同立法，开启了广东省协同立法的先河。
2022年，汕头、潮州、揭阳三市签订了《关于开展三市协同立法的合作协议》，并于2024年签订了补充协议。本次汕头与揭阳“一条例一规定”的协同立法模式，也是一次创新实践。记者还了解到，汕潮揭三市正围绕桑浦山保护开展协同立法工作，进一步深化汕潮揭都市区合作。
所谓协同立法，是汕头、揭阳两市坚持在立法过程中求同存异。
一方面，汕头享有经济特区和设区的市两个立法权，揭阳享有设区的市立法权。为取得更好的协同效果，此次协同立法，两市统一使用了设区的市立法权。
另一方面，此次创新“条例专章+专项规定”的协同立法模式，即汕头市就练江流域水污染防治作出全面规定，其中设协同保护专章。揭阳市在原有《揭阳市重点流域水环境保护条例》基础上，就练江流域协同保护作出单项规定，与汕头市条例中协同保护专章内容衔接。
据马翔介绍，《汕头市练江流域水污染防治条例》共六章51条，主要围绕练江流域水污染防治和生态环境建设进行规范，具体内容包括管理体制、污染防治、环境提升、协同保护、责任追究等方面，以法治思维、法治方式深入推进综合治理，促进练江流域水污染防治和产业发展相融合，助力“百县千镇万村高质量发展工程”和绿美生态建设。
练江是潮汕地区的母亲河，其治理成效直接关系到人民群众的生活质量和生态环境的可持续发展。《汕头市练江流域水污染防治条例》如何体现汕头特色?
“条例紧密结合汕头市情和练江治理痛点，聚焦练江流域水污染防治的现实需求，针对性破解流域高质量发展的制度瓶颈。”汕头市人大法制委主任委员、常委会法工委主任林伟标告诉记者：立足当前，将汕头在练江流域治理过程中行之有效的成熟做法固化为法规条款;兼顾长远，对有待探索实践的内容先作原则规定，为进一步改革留出制度空间。
值得注意的是，该条例作为粤东首部市级水流域协同立法，还与汕头市在全省率先出台的首部河长制条例相衔接，并创制性规定了人大协同监督方式，明确揭阳、汕头两市人大常委会建立监督协同机制，进一步加强对贯彻实施有关法律、法规情况的监督。
《揭阳市练江流域协同保护规定》则与汕头市条例中协同保护专章内容衔接，内容不分章节共13条，设置了9个方面的协同制度机制。
这意味着，揭阳市采用“条例+规定”的组合方式，以2019年出台的《揭阳市重点流域水环境保护条例》和此次出台的《揭阳市练江流域协同保护规定》两部法规，加强练江流域水污染防治的法治供给。
揭阳市人大法制委主任委员、常委会法工委主任林华表示，在协同内容上，相较于省内外其他地市的流域协同立法，揭阳这一规定的地方特色主要体现在水利工程调度协同和宣传展示协同，确保练江流域上下游水闸的调度更加协调顺畅，进一步推动两市提高练江治理成效宣传展示的全面性和完整度。
站在法规施行的新起点上看，从“分治”到“共治”的跃升，两市如何确保法规落地、执行到位，成为下一阶段的重点。在这一过程中，仍有诸多现实的挑战亟待破解，考验着两地政府的决心、智慧与执行力。
协同机制的顺畅运行是基础，也是最先受到的考验。根据出台的“一条例一规定”，汕头、揭阳围绕联席会议、规划协同联动、生态保护协同、水利工程协同调度、信息共享、联合执法、应急联动、治理成效协同展示、人大协同监督等明确协同工作机制。
协同工作机制的架构虽已搭建，但其能否真正打破跨区域壁垒，绝非一纸法规就能完全解决。它需要两市相关部门在实践中不断磨合、探索，建立深度的互信关系与高效的联动实招。
“我们将与上游揭阳市落实练江协同保护责任。”汕头市生态环境局副局长林粤晖说。作为对汕头练江流域水污染防治工作实施统一监督管理的部门，汕头市生态环境局将重点从系统治理、协同联动、构建治污长效机制和引导全民参与等方面，组织实施好《汕头市练江流域水污染防治条例》。
据悉，汕头市生态环境局将牵头编制练江流域综合治理专项规划，包括强化截污控源、强化工业污染管控、强化农业面源污染防治、强化农村水环境治理、强化监测信息化建设。此外，还将定期召开新闻发布会，鼓励社会各界通过项目投资、公益捐赠、志愿活动等方式参与练江治理。
揭阳市生态环境局则指出，除了常规的水环境质量共享外，立足流域全局，推动水利、水文、水生态、气象、应急等更多数据互联互通，实现水资源合理分配和高效利用，协同预防跨界突发水污染事件，更好维护流域生态环境安全。
普宁市作为练江流域的源头地区，既是练江水环境保护的“第一道防线”，也是协同治理的关键节点。普宁市政府表示，将与汕头建立水环境质量、突发污染事件实时共享机制，确保信息通报“零时差”;针对跨区域偷排、漏排等违法行为开展联合执法，力争形成“监管同步、处罚联动”的执法新格局。
法治之力通过“一条例一规定”，将落地转化成水生态为百姓带来的幸福感。与此同时，不光是这些“看得见”的美好，协同立法正催生“黄金水道”经济带。
在下游的汕头市，练江流经潮阳区和潮南区。以《汕头市练江流域水污染防治条例》实施为契机，潮阳区强调，在产业绿色转型方面，严控高污染项目准入，倒逼印染、造纸、塑料等传统企业技术升级，引导和鼓励企业采用先进技术、工艺和设备，提升清洁生产和污染治理水平;将建立健全生态产品价值实现机制，探索将练江流域生态环境治理项目与相关资源、产业开发项目有效融合，推动构建生态产业化、产业生态化的可持续发展的治理模式。
潮南区则将无人机巡查、在线监控平台等科技手段融入执法监管全过程，要求重点排污单位依法接入在线监测网络，实现对超标排放等异常行为的精准溯源和风险预警，运用无人机航拍等技术手段对企业排污行为进行“无死角”监督检查，让违法行为无处遁形。
南方日报、南方+记者 蔡沚彦
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