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▲“流域经济”是“十五五”规划建议的新提法。（视觉中国/图）
▲“流域经济”是“十五五”规划建议的新提法。（视觉中国/图）
全文共5339字，阅读大约需要13分钟
两万余字的《建议》中，“高质量”出现了25次，“战略”47次，“安全”57次。
《建议》增加了一项主要目标——“科技自立自强水平大幅提高”，且列于第二位。
“流域经济”是“十五五”规划建议的新提法。
“十五五”规划建议在推进人民币国际化的表述上，相较“十四五”规划，删去了“稳慎”二字。
本文首发于南方周末 未经授权 不得转载
文｜南方周末记者 周小铃
责任编辑｜张玥
未来五年，中国经济会如何发展？“十五五”规划是一份路线图。
2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）发布。
《建议》全文近两万字，涵盖了产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放等12个重点领域。
《建议》的说明指出，“十五五”规划的征求意见从2025年1月22日开始。《建议》以定性表述为主，必要的定量要求和具体的工作部署会在规划纲要中确定。
根据惯例，规划纲要将于次年3月的全国人民代表大会上审议通过。
“十四五”规划建议全文两万余字，两相比较，可以看到未来五年发展重点的变化，趋势藏在细节中。
1
“高质量”
“高质量”在《建议》中提到了25次，贯穿全文。其中，“高质量发展”出现13次。
2017年，党的十九大报告首次提出“高质量发展”，并指出中国经济“已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。
2021年，“十四五”规划建议将“高质量发展”作为经济社会发展的主题。此次《建议》，“高质量发展”既是主题也是原则，“高质量发展取得显著成效”被列在七大主要目标的首位。
“‘高质量发展’是一以贯之的。”清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院副院长鄢一龙告诉南方周末记者，“十五五”时期，要追求更高层次的“高质量发展”，即科研创新向“原创引领”“基础研究突破”迈进，新质生产力实现从“跟跑”到“领跑”的转变。
鄢一龙长期从事发展规划的研究工作，著有《大智兴邦：中国如何制定五年规划》一书。
在指导思想上，“十四五”规划建议的表述是“以深化供给侧结构性改革为主线”，“十五五”规划建议中表述为“坚持以经济建设为中心”。
“要实现2035年的目标，保持‘高质量的中高速增长’尤为关键。”鄢一龙认为，这也是《建议》重提“以经济建设为中心”的原因。
“十五五”规划建议中，出现了16个“强国”，比“十四五”规划建议多了5个，分别是：航天强国、金融强国、农业强国、旅游强国、能源强国。
其中，农业强国的实现，意味着中国在基本实现社会主义现代化的蓝图中，补上最后一块短板。因此，《建议》写道，农业农村现代化关系着中国式现代化的全局和成色。
中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥向南方周末记者介绍，“三农”问题始终被视作全党工作的重中之重，从十六大开始推进，二十大首次提出农业强国。这是分战略实施的，从解决“温饱”到实现小康，最后是实现农业现代化。
“目前国家对农业规划，侧重关注发展质量和‘成色’。”李国祥谈到，“十五五”规划建议关于农业现代化的论述，基本涵盖了过去所做的各项工作，但要求更高。
他表示，目前中国基本实现农村差距整体缩小，制度性差距基本消除，但质量差距仍然较大。亟待解决的是，让农村在基本公共服务、收入水平等方面真正跟上城市。
《建议》在“保障和改善民生”章节提到，“多渠道增加城乡居民财产性收入”“实施城乡居民增收计划”。在基本公共服务上，“逐步提高城乡居民基础养老金”“完善社保转移接续政策，提高农民工参保率”。
房地产在“十五五”规划建议中也被放在“保障民生”章节中，“十四五”规划建议则是放在“新型城镇化”内容中，置于“区域经济”章节之下，要求“房住不炒”。
可以理解为，房地产的发展不再单纯以投资、销售规模为导向，而是旨在提高人民生活品质。于是，《建议》强调房地产“高质量发展”，要求建设“好房子”。
2
科技自立自强
“‘十五五’规划建议的一大突出特点是强调‘引领’。”鄢一龙说。
中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员杨涤告诉南方周末记者，二战后各国经济发展实践证明，谁拥有强大的产业体系和先进科技水平，谁就能在全球竞争中居于有利地位，赢得人民认可。
在“十五五”规划建议的具体领域部署中，“建设现代化产业体系”和“高水平科技自立自强”分列第一、第二位。
“科技自立自强水平大幅提高”也被新增为一项主要目标，且列于第二位。
“实体经济是创新的来源。”鄢一龙认为，将“现代化产业体系”放在首位，就是要立住“实体经济”这一根本。《建议》亦明确要推动科技创新和产业创新深度融合。
现代化产业体系，包括传统产业、新兴产业、未来产业及服务业等。
对于传统产业，《建议》要求“提质升级”，“增强质量技术基础能力，强化标准引领”；对于新兴产业，强调“规模化发展”；对未来产业重视企业培育，提出“建立投入增长和风险分担机制”。
国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁介绍，传统产业是我国产业体系的“基本盘”，其增加值在制造业中占比80%左右。
重点产业的提质升级，初步估计未来5年会新增10万亿元左右的市场空间。新兴产业和未来产业在未来10年新增规模相当于再造一个中国高技术产业。
在保护民营经济方面，“十四五”规划建议提出，依法平等保护民营企业产权和企业家权益。“十五五”规划建议细化为“加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”，并“防止和纠正违规异地执法、趋利性执法”。
《建议》提出，“加强原始创新和关键核心技术攻关。完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。”
并强调：统筹国家战略科技力量建设，增强体系化攻关能力；提高基础研究投入比重；鼓励企业牵头承担国家科技攻关任务；提高企业研发费用加计扣除比例等。
杨涤表示，不论是“超常规”“全链条”还是“统筹国家战略力量”，都说明了在基础科研创新领域，国家要投入巨大资源，集中力量办大事，“不能仅靠市场自发力量”。
“战略”二字在《建议》中出现了47次，包括指出部署实施国家重大科技任务要“突出国家战略需要”。“加快建设国家战略人才力量”支持科技攻关，提出建立“高技术人才移民制度”。
2025年10月1日，中国青年科技人才签证（K签）正式生效，主要面向18-45岁科学、技术、工程和数学领域人才。
对于人工智能产业，“十五五”规划建议的要求是“抢占产业应用制高点”。
并提出，适度超前建设新型基础设施；全面实施“人工智能+”行动；深化数据资源开发利用。
杨涤观察到，“十四五”开始提出数字化和人工智能，“十五五”对其认识深化并采取超前行动。过去人们说“要想富，先修路”，数据互联互通所依赖的信息高速公路也要加快建设。
重点产业的提质升级，初步估计未来5年会新增10万亿元左右的市场空间。（视觉中国/图）
重点产业的提质升级，初步估计未来5年会新增10万亿元左右的市场空间。（视觉中国/图）
3
“流域经济”
区域经济协调发展，尤其凸显战略导向。
《建议》提到，区域经济发展，要发挥“区域协调发展战略”“区域重大战略”“主体功能区战略”和“新型城镇化战略”的叠加效应。
中国区域经济学会副会长、中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀向南方周末记者介绍，“四大战略”在二十大报告中首次并列提出，区域协调发展是总体战略，其他三大战略服务这一总目标。
他解释，区域协调发展战略覆盖整个国土，既包括东、中、西、东北四大板块之间及南北方的协调发展问题，也包括革命老区、民族地区、边疆地区等特殊类型地区与发达地区之间缩小差距问题，省域内也存在着发达与欠发达的区域差异问题。
区域重大战略，指京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带和黄河流域生态保护及高质量发展。前三大都市区属于引领国家高质量发展的动力源，后两大流域区域侧重江河流域大保护，筑牢国家生态安全屏障。
主体功能区战略，核心在于国土空间管控，分国家和省级两个层次，按照承担的主体功能区分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。
新型城镇化战略则聚焦城乡发展，突出以人为核心的城镇体系建设，一方面推动农业转移人口市民化，公共服务均等化；另一方面强调城市走内涵式集约发展之路，以城市更新为抓手，盘活闲置资产，如僵尸工业用地、低效用地等。
在区域联动上，《建议》提出“推进跨区域跨流域大通道建设，强化区域基础设施互联互通”和“健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享机制”。
“这两点正是为了突破长期制约区域发展的障碍。”陈耀解释，“硬联通”涵盖公路、铁路、航空、水运、管道等多种运输方式，由国家统筹规划建设，目前这方面工作推进较快，“软联通”核心在于解决利益机制和规则壁垒等问题，切中区域合作联动的痛点，如地区间政策不互认、要素跨区域流动不畅、企业跨区域转移受阻、流域生态保护协同不足等问题。
“流域经济”是《建议》中的新提法。
陈耀表示，流域经济指依托江河发展，通过开发水资源、水上运输、港口建设，联动港口、产业与城市，形成流域经济带。
核心优势在于水运成本低、运量大且不占用土地面积，适合运输煤炭、矿石、沙石、木材等时效性要求不高的大宗物品。
“从战略角度看，水运不可或缺。”陈耀表示，铁路、空运成本高且易受破坏，战时铁路一旦中断会直接切断运输，水运与其他方式互补，保证运输安全。
此外，国家推动运河建设，目的在于打通水系、盘活水运，让内陆地区通过运河“通江达海”，带动经济发展。
4
安全与开放
看到《建议》后，鄢一龙明显感到，“十五五”规划建议更加强调风险防范与斗争精神。
《建议》延续了二十大对国际形势的判断：“十五五”时期，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。同时，我国也具备着主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。
“安全”二字在《建议》中出现了57次，贯穿于产业升级、区域布局、国内国际市场发展等各方面，强调建立主动应对风险的能力，体现为“发展中的安全”。
比如，粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施的安全保障，还有网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域的国家安全能力。
对于矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业，《建议》提到要巩固其在全球产业分工中的地位和竞争力。
“加强反制裁、反干预、反‘长臂管辖’斗争”也被写入《建议》中。
在鄢一龙看来，以安全保障发展和开放格局，发展和开放又会带来最大的安全，这是对安全观更为深入的认识。
“高水平对外开放能为中国应对外部冲击，把握发展的主动权。”商务部研究院学位委员会委员白明对南方周末记者说，“十五五”规划建议提出的制度型开放、新业态及新模式，都能助力市场多元化，实现“东方不亮西边亮”。
在具体板块中，“扩大高水平对外开放”由“十四五”规划建议的第9位升至“十五五”规划建议的第5位。
中国国际贸易促进委员会研究院原院长、研究员刘英奎总结“十五五”规划建议中应对外部风险有三大举措。
一是通过扩大自主开放、单向开放，以自身实际行动维护贸易自由化、经济全球化和多边贸易体制；二是团结“全球南方”国家，通过上合组织、金砖国家、“一带一路”倡议扩大中国的“朋友圈”；三是在新兴领域积极引领国际规则制定，比如节能减排、新能源、数字贸易、人工智能等，提升国际话语权。
《建议》提到，统筹布局建设科技创新、服务贸易、产业发展等重大开放合作平台。
比如科学技术部推动的“一带一路”联合实验室、中国企业对外投资设立的境外研发中心等，都是科技创新合作平台。中国通过这类平台分享科技经验，促进合作伙伴国家共同进步。截至2024年，“一带一路”联合实验室总数达七十余家。
中国国际服务贸易博览会（服博会）、中国国际供应链促进博览会（链博会）以及国际金融、国际旅游等服务贸易领域的众多专业博览会，都属于连接国际、国内服务贸易的主要载体。
境外经贸合作区则是典型的产业发展开放合作平台。据央视网报道，截至2024年6月底，纳入商务部统计的境外经贸合作区分布在全球46个国家，累计投资近800亿美元，上缴东道国税费超133亿美元。
高水平对外开放，也对人民币国际化提出了更高要求。
对比“十四五”规划，“十五五”规划建议在推进人民币国际化的表述上，删去了“稳慎”二字。
“人民币国际化已是当务之急。”刘英奎对南方周末记者表示，美元支付体系存在巨大安全隐患，不确定性日益显露。为了对外贸易支付安全，人民币国际化必须被提到战略高度。
目前，中国在与有关国家的铁矿石、大豆及原油贸易中，已开始采用人民币支付，未来会有更多领域，以更多方式推进人民币跨境支付体系的完善和自主可控。
《建议》在对外开放的每个段落末尾，几乎都有关于“安全”的表述。
如“完善出口管制和安全审查机制”“引导产业链供应链合理有序跨境布局”“加强海外利益保护”等。
刘英奎表示，出口管制和安全审查曾是美西方设立的贸易投资壁垒，对中国产业链安全构成极大威胁。如今，中国有了庞大的海外利益，必须加强保护。
商务部数据显示，截至2024年底，中国企业对外投资存量超过3万亿美元，境外企业资产总额超过9万亿美元。
关于外部环境，《建议》提到，要坚持做强国内大循环，以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性。
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