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文｜孙景锋 赵越
三年，如何扭转一个地区的命运？
三年前的11月下旬，南海区委区政府在大沥河西打响了全域土地综合整治的第一炮。从那个冬天瞭望未来，仿佛还有千般困难、万般阻碍，挡在南海的改革路上。
但从那时起，南海人就带着一身英雄气，毅然率先吹响了冲锋号，扬起了改革的红旗，冲进了“无人区”。
三年很短，容不得停歇。一千多个日夜里，南海人爬坡过坎，上下求索，尚未歇歇脚、喘口气，就走到了今天。
三年又很长，能做很多事情。依靠全域土整，南海人锚定一系列已经积存数十年的深层次问题精准发力，全方位提升了城市竞争力。
这是谋未来的三年，南海的未来由此塑造。全域土整的改革浪潮也从南海延伸至佛山全市，为这座制造业大市改出了发展空间，拼出了走向未来的希望。
全域土地综合整治推动南海“城更城、乡更乡”。图为九江璜矶社区。梁平 摄
全域土地综合整治推动南海“城更城、乡更乡”。图为九江璜矶社区。梁平 摄
一
南海全域土整取得的成绩，必将载入史册。
三年来，南海成功推动2.41万亩村级工业园拆除改造，综合整治6.2万亩，整备连片产业用地2.11万亩，集约农用地3.3万亩，腾退复垦复绿低效建设用地1.27万亩。
全域土地综合整治推动农用地连片集约。图为里水华穗耘谷项目。黎裕华 摄
全域土地综合整治推动农用地连片集约。图为里水华穗耘谷项目。黎裕华 摄
但是，如果只看这组“大数据”，你很可能无法充分感受这场改革的意义。让我们回到原点：南海到底为什么要进行这场历史上罕见的改革？
关于这个问题，三年前，有两组官方数据，一度震惊了很多媒体、党员干部和社会大众。
第一组就是著名的“3个50%”。当时的南海，建设用地总面积占土地总面积超50%、集体建设用地占建设用地总面积超50%、村级工业园占全区工业用地超50%。这表明，南海的发展空间已严重不足，依靠增量空间发展的“老路子”已难以为继。
第二个数据就是一个“0.2亩”。当时的南海，最小的农保区一度只有0.2亩，城市、农地、产业地交织混在一起，城不城、乡不乡的面貌遍地皆是。
在改革之初，南海主要领导自揭短板，在很多场合讲过这两组数据，这与南海全社会的切身之痛十分相符。南海从上到下很快形成了共识：这场改革，事关南海前途命运，根本没有退路。不得不改，只有坚定向前。
2021年11月，南海打响了全域土地综合整治的“第一炮”，向土地问题发起一轮“刮骨疗伤”，在全区范围内推动土地的归并腾挪，化零为整，直指国土空间的重塑。
二
三年改革，决定性的成绩是什么？
这场改革是系统性、全面性的；但说一千道一万，最关键的成绩，还是为产业腾出了空间。
南海的发展关键在于制造业，而空间是南海制造业最大的拦路虎。在改革之前的一段时间里，每个镇街都能听到本土企业因缺地无法增资扩产、外来项目因缺地被竞争对手抢走的故事。
那时，南海不是没有地，而是缺少连片的、大规模的产业用地，以及高水平建设的产业园区。全区2000多个经济社，把土地分成千百个不规则的碎片，拿什么去招商？拿什么去竞争？
让产业用地连片、让项目进来，带着这个最核心的目标，南海创造了一系列突破性、革新性的办法，推动了产业空间的新拓、重塑和归整。
有几个关键性的数据，能说明南海在重塑产业空间方面的力度和成就：
——每年整理出的连片土地70%用于工业发展，确保全域土地综合整治释放出的土地空间真正交到实业家手里。
——在全区划定11个产业集聚区、63个主题产业社区，共计38.8万亩。
——2022年，全年供应产业用地6010亩，是上一年国有工业用地供应面积的3.5倍，创历年新高。2023年，南海又供应产业用地6200亩以上。2024年前10月供应5616亩，预计全年保持7000亩以上连片、成熟土地供应。
在改革之前，谁能想到，南海能迎来这样翻天覆地的变化？然而，南海就是做到了！
优质的连片产业用地来了，大招商久旱逢甘霖。2023年，南海引进1亿元或1000万美元以上项目121个，签约投资总额1102.27亿元，连续两年突破千亿大关。今年前10月，南海签约超亿元项目182个，是上年同期的1.57倍，预计全年突破1100亿元。
拼经济、促转型，项目为王。从氢能、智能安全产业，到生物医药、新型储能，以项目为牵引，战新产业、高端服务业在南海全新的园区、全新的连片用地上快马加鞭，迅速发展。 2023年，南海还荣获了“中国氢能产业之都”称号，这是全域土整对南海产业结构优化的有力证明。
改革有力支撑了南海产业发展。图为近年南海引入的百亿级项目瑞浦新能源。孙景锋 摄
改革有力支撑了南海产业发展。图为近年南海引入的百亿级项目瑞浦新能源。孙景锋 摄
三
推进解决城乡区域发展不平衡，是南海全域土整改革取得的又一重要成就。
在推行全域土整期间，南海与其他区域一样，全力推进“百千万工程”，解决城乡区域发展的不平衡问题。而在这方面，南海最突出的现象，就是七个镇街在经济、税收、人口集聚等方面呈现的差异。
很快，人们发现，让西部镇街强起来、让南海区域发展更平衡，关键还是在产业、关键还是在土地。
九江临港国际产业社区就是一个很好的例子。这个园区的前身是产值并不突出的九江金属材料市场；在全域土整的进程中，这里成功整理了3800多亩土地。基于这些空间，九江在临港国际产业社区持续深耕新材料、装备制造，截至今年10月园区共引入项目45个，包括安德里茨集团全球领先的数字化工厂等龙头项目，计划投资总额超200亿元。
通过整合连片产业用地，位于九江的临港国际产业社区。成为南海西部重要的产业引擎。九江镇供图
通过整合连片产业用地，位于九江的临港国际产业社区。成为南海西部重要的产业引擎。九江镇供图
类似的故事也发生在西樵。今年10月，西樵百西电子电器产业园项目流转出让签约。这是今年以来西樵第六个签约的村级工业园改造项目，将打造南海区印刷包装产业集聚示范园区。截至10月，今年西樵招商引资超亿元重点项目19个，计划总投资额约105.8亿元，其中超10亿元以上重大产业项目5个，计划投资总额超70亿元。
在全域土整的支撑下，丹灶战新产业的变化更令人感慨。随着一系列大项目纷至沓来，氢能和氨氢融合装备制造、智能安全应急两大产业狂飙突进。今年上半年，丹灶GDP同比增长6.6%；规上工业总产值同比增长17.9%，规上工业增加值增长20.7%。在最新公布的全国镇域经济500强中，丹灶从72位跃升至36位，创历史最好名次。
除了区域间的不平衡，南海的农村集体经济发展水平也参差不齐。这也是推进“百千万工程”要面对的挑战。南海区委区政府敏感地意识到，要解决这个问题，离不开农业。南海还由此把高水平农业纳入到原有的“两高四新”产业体系中，形成了“三高四新”的主打产业。
碎片化的农业空间，通过全域土整被重新激活。用好全域土整等改革政策，南海划定了19.35万亩农业产保区和13.87万亩现代农业集聚区，通过新增耕地、集约农地，推动“小田”变“大田”，为发展高水平农业提供了不可替代的保障。
在这个过程中，南海还找到了工业大区念好“农业经”的独特路径，提出了“工业化、园区化、链条化、科技化”的新策略。如今，按照“东部花卉苗木、中部畜禽养殖、西部优质水产”的农业产业布局，南海正在打造形成花卉、水产、预制菜等特色优势产业集群。
四
三年来，全域土整带给南海普通老百姓最突出的获得感是什么？
绝大多数人的答案可能还不是产业，而是更切身的体会：身边的环境变美了、变绿了、更加吸引人了。这种幸福感，是南海全域土整所创造的重要改革成果。
在改革之前，南海从城市到乡村，很多片区的面貌一言难尽。谁不希望住在漂亮的城市、农村？为什么很多镇街的面貌就是美不起来？
“罪魁祸首”就是空间的碎片化，以及农业、生态、城镇和产业四大空间的混杂交错。而南海实施全域土整的基本原则，就是有效推动四大空间合理分区、连片集聚。这让南海凌乱复杂的城乡空间，得到了重新变美的历史性机遇。
大沥是一个典型。全域土整开始前的大沥，留给世人的更多是批发市场和工厂林立、货车尘土飞扬的形象。而近三年来，大沥在最早打响全域土整的基础上，以人文经济为导向，建成了一批高水平、高颜值、各具特色的公共空间，让城市颜值与价值双提升。从大型公园、桥下空间到品牌学校等公共配套，一批城市美学项目接连落成、启动。
人文经济在大沥的城镇空间勃兴。老大沥片区的兴隆街，曾经见证大沥改革开放初期最早的商贸繁华，正在改造成为“听老店故事+看青年创意+玩民俗庆典+聚社群营造”的“创意文化发生地”。在同一片区，九龙公园将打造为时尚摩登的城市地标公园、归属幸福感的休闲乐活公园、特色标签的绿色生态公园。
全域土整为人文经济的发展提供了舞台，美好的变化不仅发生在城市，也发生在农村。走进正在举办大地艺术节的西樵、九江，以及常态化举办罗行艺术墟的丹灶，在经过全域土整的空间重塑后，这些镇街的农村人居环境之变犹如新风扑面而来。不少村里吸引了开咖啡厅、开民宿的年轻人、大学生，甚至艺术家。
改革有力推动了环境提升。图为桂城半月岛湿地公园经过改造后，成为市民露营休闲好去处。区全域专班供图
改革有力推动了环境提升。图为桂城半月岛湿地公园经过改造后，成为市民露营休闲好去处。区全域专班供图
村里的环境变美了，就有了更多文化兴村的机会。在西樵山南麓，有800多年历史的儒溪村积极参与南海大地艺术节，同步开拓研学、民宿、餐饮等新业态，不断吸引人们从村外走进村内。10月，村内新打造的美丽菜园、果园有偿接待游客超1.8万人次，人气同比2023年翻了一番。
在激烈的区域竞争中，人才是最大的变量。对于南海来说，只有城乡真正变美，人才的集聚才能更上一层楼。前不久的南海鲲鹏人才节宣布，未来南海将大力实施“人才聚产业”行动，每年引进不少于100个优秀人才团队。正是四大空间的重整、日益亮丽宜人的环境、不断发展的人文经济，给了南海“抢人才”的底气。
改革有效推动了生活修复。图为丹灶金沙湿地公园。区全域专班供图
改革有效推动了生活修复。图为丹灶金沙湿地公园。区全域专班供图
五
有哪些事情的发生，是对改革者最大的肯定？
一是改革取得了真正的成效，二是改革的经验得到推广和借鉴。
11月，珠海市斗门区等17个全域土地综合整治实施方案顺利通过审查，成为今年最后一批经省自然资源厅正式批复同意的实施方案。至此，今年广东全省已批准全域土地综合整治实施方案达64个。
在广东不少地区的全域土整之中，其实或多或少都能找到南海做法的影子。而在三年前的11月，独自打响改革第一炮的南海并不知道，全域土整的浪潮会席卷整个佛山乃至广东。
在当时，南海的前面基本没有什么可以参考的对象。要解释清楚“全域土整”这个概念都不容易，更不要说落地实施有多少困难。
在这种背景下，南海为什么能“杀出一条血路”？核心就是因为坚持问题导向、坚持大胆创新。南海真正以改革者的精神，实现了一系列有突破性、独创性的创新，从而解决了大量现实问题。
最有代表性的创新，就是包括地券、房券、绿券的“三券”政策。这一创新入选“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”县域20强，并纳入“百千万工程”政策体系在全省推广。
“三券”涉及一系列专业性、技术性较强的信息。概括其宗旨，就在于构建起一个跨区域统筹资源、进行市场化运作、平衡各方利益的机制。这样的一个机制，创新的难度、意义可想而知。
三年，南海全域土整先后出台80多份创新政策，各方面的创新还有很多，难以一一举例。佛山市内、广东省内、乃至全国各地的考察团慕名而来，他们走进南海的街头巷尾、田野乡村，调研学习南海的改革成效；在省的相关文件里，南海的创新也得到了承认，被转化成普适性的政策，覆盖到全省。
成功的先行者，就是要做好示范。中国人民大学教授刘守英在《迈向城乡融合文明新形态——南海案例》一书对南海做出了高度评价：南海的土地制度改革完成了从产权攫取到产权保护再到产权创新的历史性转变，为构建中国式现代化城乡融合文明新形态提供了县域样本。
六
再过一段时间，岭南又是春天了。
笔者的思绪不禁回到今年初。当时，南海连续第三年以“新春第一会”的形式召开改革大会，要求全区党员干部要坚定不移将改革进行到底，推动南海改革发展浩荡向前。这就是南海，改革永不止步。
改革的实施，主要靠队伍。三年全域土整，改革创造了巨大的社会财富，同时也锻造了一支敢为人先、敢打必胜、务实奉献的南海雄师，建设了一支善抓改革、敢为会干的高素质干部队伍，让广大基层党组织成为推动改革的坚强堡垒。
在这些南海改革者的身上，我们能看到改革开放四十多年来，在那些关键时刻挺身而出的身影，看到那些激情燃烧的岁月。他们的付出、他们的智慧、他们的酸甜苦辣无不证明，改革的传奇就在我们身边。
只要走在向上的道路，就永远需要攀登。如今，在外部环境等多重原因作用下，整个佛山经济正在遭遇多年未有的挑战。越是在这个时候，我们越应该庆幸，三年全域土整为南海打下了空间和家底，也塑造了擅于打硬仗的改革尖兵。
应对挑战，全域土整仍然需要南海人继续披荆斩棘、冲关夺隘，仍然需要南海人继续创新探索、先行示范。
时代召唤着南海，南海也必将交出更高分的答卷！
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