《条例》深解读④｜【成果转化】破除掣肘 构建成果转化全过程制度框架

破除掣肘 构建成果转化全过程制度框架

2024年7月召开的中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议明确提出，深化科技成果转化机制，允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权，建立职务科技成果资产单列管理制度，深化职务科技成果赋权改革。作为全国改革排头兵的广东省，为贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步破除创新发展掣肘、畅通成果转化流程，固化改革成功经验，形成成熟定型、可复制推广的科技成果转化路径和模式，在新出台的《广东省科技创新条例》（以下简称《条例》）第四章成果转化中系统构建了成果转化全过程制度框架。

《条例》系统构建

成果转化全过程制度框架

《条例》第四章“成果转化”共九条，结合发展新质生产力对成果转化提出的新目标、新要求，着重强化技术创新和成果转化各个环节的紧密衔接，旨在为广东省内的高等院校、科研机构及企业提供一个促进科技成果转化的法治环境。《条例》以“成果赋权与管理－成果验证与开发－市场培育与产业孵化等其他助力措施”的思路谋篇布局，系统构建了成果转化全过程制度框架。

在成果赋权与管理方面，《条例》以保障科研人员“有权转”“转有得”“转得顺”“大胆转”为宗旨，进一步落实赋权改革及配套制度。

《条例》在总结试点经验的基础上，对职务科技成果管理与监督做出创造性规定。一是明确开展职务科技成果赋权改革以及探索多样化成果转化模式，鼓励和引导“先使用后付费方式”的许可模式；二是细化单位对职务科技成果及其形成国有股权的单列管理制度；三是提出单位建立职务科技成果监督管理制度。

在成果验证与开发方面，《条例》对成果验证与开发的关键环节做出系统性规定与指引。概念验证中心、中试基地和检验检测认证机构分别对接成果转化的前端、中端和后端；应用场景建设则为新技术新产品带来推广应用机会，产生先行先试的示范效应。

为健全科技成果转化生态体系，《条例》还进一步提出了其他助力成果转化的措施，以促进成果转化中的人、财、物等关键要素发挥作用。

《条例》成果转化专章

亮点

《条例》第四章在国内外探索经验的基础上尝试构建覆盖成果转化全过程、消除有关体制机制障碍的制度框架。相较于兄弟省市的地方性科技创新法规，《条例》在职务科技成果赋权、单列管理、转化支持、勤勉尽责机制改革等方面做出了具有创新性的制度设计，具体亮点如下：

亮点一：赋予科技成果完成人职务科技成果所有权

近年来，从中央到地方，各级政府、高校院所越来越重视并推动职务科技成果赋权改革。在科技部等多部门联合发布的《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（国科发区〔2020〕128号）的指导下，北京、江苏、浙江、上海、广东以及广州、深圳等地纷纷出台赋权改革试点措施，但不同地区的改革力度不一、内容有别，大部分改革方案倾向于要求单位赋予科研人员部分职务科技成果所有权，并与之共享职务科技成果。在综合最新探索经验的基础上，《条例》第二十九条包含支持赋予科技成果完成人全部或部分职务科技成果所有权的含义。本条款属于任意性条款，在落地实施过程中单位有权根据实际情况与科研人员的意愿自主决定是否及如何开展赋权改革。

首先，第二十九条第一款既允许单位选择部分赋权，也允许有条件的单位探索全部赋权。从立法调研结果来看，科技成果所有权的集权模式更有利于提高科技成果转化决策效率。在部分赋权的实践中，高校院所仍将成为国有股权持有者，从而在处置留存股权时遭遇各种国有资产处置难题。以国有股权登记为例，国有产权登记表是未来企业在增资时的资产评估备案、股权挂牌转让、IPO、注销等过程必须提供的要件，但向国资监管部门进行国有产权登记流程较多且时间较长。而全部赋权，可以使高校不再作为国有股权持有者，从而提前规避有关国资处置难题。因此，本款允许有关单位加强制度建设，探索赋予科研人员全部职务科技成果所有权的有效途径。

其次，本条所涉赋权并非简单“一赋了之”，可通过赋权合同的合理设计实现多方共赢。第二十九条第二款从促进成果有序安全转化的角度，对单位赋权改革提出了具体要求：对于赋予部分科技成果所有权的，要求单位应当与科技成果完成人书面约定科技成果所有权份额、收益分配、转化决策、转化成本分担、转化情况报告等重要事项，以防止有关科技成果在赋权后由于多方主体权利义务分配不清而陷入内耗多、转化难的困境。

亮点二：建立健全职务科技成果单列管理机制与尽职免责规则

2022年以来，上海、陕西、安徽、四川、北京和内蒙古等省（区、市）陆续出台相关政策文件，试点职务科技成果单列管理，但现有的单列管理政策大都处于探索层面，采取的“自主管理，不审批、不备案、不纳入国有资产保值增值管理考核范围”方式，缺乏相应的风险控制机制，更没有上升到地方性法规的层次。《条例》第三十条、第三十一条借鉴省外的成功实践，将《广东省深化职务科技成果管理改革实施方案（2024－2027年）》政策设计上升为地方立法，明确提出一整套强化职务科技成果单列管理与监管的制度，以促进成果转化关键环节畅通无阻，此举属全国首创。

其中，第三十条是对职务科技成果单列管理的探索性、突破性规定。一是明确了单位自主处置、自主管理职务科技成果的内涵，即除涉及国家秘密、国家安全之外的职务成果处置、管理活动均不需报主管单位、财政部门审批或备案。二是制定职务科技成果管理的特殊规定。第三十条第一款明确职务科技成果不纳入国有资产保值增值管理考核和清产核资范围。这一规定解除了科研人员在科技成果转化中面临的保值增值压力，从而激励科研人员更积极地投入到科技成果的实际应用和市场化过程中，破解“科技成果转化人员因保值增值压力而怠于、怯于转化科技成果”的现实困境。三是构建职务科技成果作价投资所形成的国有股权的特殊管理制度。首先，对于职务科技成果形成的国有股权，转让、获取及后续所有股权变动均应简化审批和评估程序以降低成本、缩短周期，促进科技成果快速市场化。传统国有资产股权变动需严格遵循国有资产评估、主管部门审核备案流程，由于评估成本高、审批周期长、审批流程繁琐，不利于成果快速抢占市场，也令资本市场的投资者望而却步，使得转化效率滞后于市场经济发展需要。其次，第三十条第二款还设立了免责机制，以最大程度释放科技创新活力。为防范管理风险，条款中提出在职务科技成果作价投资形成的国有股权处理中，单位在已履行勤勉尽责义务后，如仍发生投资亏损，经过评估并报备主管部门后，可免责办理亏损资产核销。2024年8月，广东省出台《广东省高校和科研事业单位职务科技成果转化尽职免责认定工作指引（试行）》，进一步消除科研人员和管理人员在科技成果转化过程中的后顾之忧。四是优化相关国有股权登记机制。依照现有的规定，职务科技成果作价入股的国有股权登记是必要环节，也是防止国有资产流失的一种手段。但是，涉及国有股权的相关经营活动的产权登记流程繁琐、耗时较长，极大降低了企业各种决策推行的效率，有碍于国有股权的流转。为破解这一难题，第三十条第三款提出优化相关国有股权登记机制。

《条例》第三十一条进一步建立承接机制，探索广东省强化职务科技成果单列监管制度，强调职务科技成果转化单列管理并非不管理，而是探索建立健全职务科技成果及其转化形成的国有股权等国有资产的单列管理制度。条文针对职务科技成果单列管理的监管提出了具体的规范措施和方向，以确保改革的有效性与安全性。通过一个更灵活但同时受到严格监督的管理系统，促进科技成果的有效转化，激发科研机构的创新潜力，同时保护国有资产不受损失。主要体现在：一是实现监管与自主权的平衡。职务科技成果单列管理提高了科研机构的自主权，但政府部门并未完全退出管理，相反，还从微观管理者转变为宏观监督者和服务提供者。这一角色转变强化了科技成果转化的自主决策和主体职责，也确保了科技成果转化活动的规范性。二是改革绩效考核标准。政府部门不再对每一个职务科技成果转化项目单独进行考核，而是设定一定时间周期、分类别、按阶段的绩效考核系统，评估高校和科研机构在科技成果转化方面的总体工作表现。此举反映出考核理念的演进，更注重评估和激励整个机构的创新和转化效率，而非单个项目的成败。三是提供探索阶段的指导和支持。鉴于职务科技成果单列管理还处于探索阶段，许多高校和科研机构在如何实施这一管理制度方面缺乏经验。政府相关部门需加强对这些机构的指导，帮助它们建立和完善单列管理的操作模式，并提供必要的支持。四是加强监督以防范风险。考虑到单列管理改革的创新性和潜在的风险，包括滥用管理自由可能导致的利益冲突，相关部门需要加强对科技成果相关资产处置工作的监督，确保单列管理不被用于非法私利，同时监控可能出现的风险，确保国有资产的安全。

亮点三：鼓励单位探索新职务科技成果转化模式

《条例》鼓励探索多元的职务科技成果转化模式，以“利益捆绑”“先使用后付费”等方式提升科技成果转化积极性及转化效率。建立“技术股与现金股结合激励的利益捆绑机制”，第二十九条第三款鼓励科研人员和管理人员通过跟投现金的方式持股，与企业的利益深度捆绑，以提升科技成果转化的效率和成功率。通过这种利益捆绑的激励机制，可以有效实现科研人员和企业的目标对齐，促使双方共同推动科技成果从实验室走向市场。一是提高转化效率。通过技术和现金股的结合，科研人员和管理人员的利益与企业紧密绑定，从而更积极地推动科技成果的应用和商业化进程。二是增强科研动力。科研人员和管理人员作为股东，能够直接受益于科技成果的经济回报，这种潜在的经济利益提供了持续推动成果转化的动力。三是建立风险共担。以现金跟投的形式持有股权，意味着科研人员和管理人员需要承担一定的经济风险，这种风险共担可以促使他们更加谨慎和专注于科技成果的市场表现。

此外，党的二十届三中全会提出“鼓励和引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用”，《条例》第二十九条第三款将这一内容上升为地方性法规。在科技成果转化过程中，中小微企业普遍存在着风险敏感性强、成果承接能力弱等问题。对其而言，可能难以负担一次性买断科技成果的资金成本。且科技成果市场价值不确定性较高，如果科技成果难以实现预期市场收益，对中小微企业而言可能是毁灭性的打击。而“先使用后付费”模式能够有效解决这一问题，一定程度降低科技成果的使用门槛。对于中小微企业来说，其购买科技成果后的应用不再是“开盲盒”，大大降低了试错风险。对于高校院所而言，这能够让科技成果及时投入市场验证，而不是束之高阁。

亮点四：丰富创新主体利用科技成果出资的手段

为了丰富创新主体利用科技成果出资的手段，鼓励创新主体灵活处置科技成果使用权，《条例》第三十七条第三款特别规定各类创新主体可以将科技成果使用权作价投资孵化科技型企业。这不仅为科技成果的转化提供了更多的可能性和灵活性，也为科技创新主体提供了进一步激励，推动科技成果实现更广泛的应用，同时，也有助于建立一个更加开放和高效的科技成果转化环境。

在实践中，科技成果所有权人会基于各种因素的考量，既想让自己研发的新技术、新成果走出实验室，实现商业变现，同时又想保留所有权人身份，即仅以科技成果使用权出资。而以专利使用权为代表的科技成果使用权能否单独作为一种出资形式，法律并没有做出明确的规定。《中华人民共和国公司法》第四十八条规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”《中华人民共和国公司法》还规定：“以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。”因此在理论上，以专利使用权为代表的科技成果使用权作为科技成果所有权的一部分，是可以用货币估价并可以依法转让的。虽然科技成果使用权价值低于科技成果所有权的价值，但在没有法律明确禁止的情况下，可以作为出资设立公司。《中华人民共和国民法典》也规定，“技术转让合同包括专利权转让、专利申请权转让、技术秘密转让、专利实施许可合同”，可见，我国现行法律关于科技成果转让的标的，并非仅限于所有权，还包括有关成果知识产权申请权、使用权的转让。尽管《中华人民共和国公司法》没有明确转让含义，但科技成果使用权可估价并由他人实施，可以采用转让一说，符合该出资条件。尽管关于科技成果使用权单独作为出资形式的法律规定并不明确，但《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国民法典》提供了足够的法律依据，允许以知识产权和其他可以用货币估价且可转让的非货币财产进行出资。《条例》第三十七条鼓励创新主体通过将科技成果使用权入股，有利于孵化企业的成长和科技成果的进一步开发。

《条例》成果转化专章

重点条款

▶ 第二十九条 支持利用财政性资金设立的高等学校、科研机构等单位建立职务科技成果赋权管理制度，完善监督机制，在科技成果转化中探索赋予科技成果完成人职务科技成果所有权或者长期使用权，但是不得损害国家安全、国家利益和重大社会公共利益。

赋予职务科技成果所有权或者长期使用权的，所在单位应当与科技成果完成人书面约定科技成果所有权份额或者使用权授权期限、收益分配比例与方式、转化时限、转化成本分担、转化情况报告等重要事项。

鼓励高等学校、科研机构等单位探索创新职务科技成果转化模式。单位以职务科技成果作价投资入股企业的，鼓励为完成、转化科技成果做出贡献的科技人员、管理人员以跟投现金的方式持有股权；担任领导职务的科技人员、管理人员持股按照国家有关规定执行。鼓励高等学校、科研机构等单位采取先使用后付费等方式，将职务科技成果许可给中小微企业使用。

▶ 第三十条 利用财政性资金设立的高等学校、科研机构等单位的职务科技成果，除涉及国家秘密、国家安全外，由单位自主管理、自主处置，自主决定是否进行资产评估，不需报主管部门、财政部门审批或者备案，不纳入国有资产保值增值管理考核范围。

利用财政性资金设立的高等学校、科研机构等单位通过科技成果作价投资形成的国有股权，由单位自主管理，经评估后可以自主处置；已经履行勤勉尽责义务仍发生投资亏损的，经单位审核并报主管部门备案后，不纳入国有资产保值增值考核范围，免责办理亏损资产核销手续。

前款规定的国有股权由主管部门办理产权登记，未及时办理的，可以补办。主管部门应当简化登记程序和申报材料，在受理产权登记申请后三十个工作日内核发国有资产产权登记证明。

▶ 第三十一条 省人民政府国有资产管理有关部门应当建立健全职务科技成果及其转化形成的国有股权等国有资产的单列管理制度，探索实施对高等学校、科研机构等单位职务科技成果作价投资形成的国有股权按时间周期、类型、阶段进行整体考核，不再单独进行考核。

利用财政性资金设立的高等学校、科研机构等单位的主管部门应当加强对科技成果相关资产处置工作的监督，指导高等学校、科研机构等单位实施科技成果相关资产单列管理。

▶ 第三十二条 利用财政性资金设立的高等学校、科研机构通过政府购买或者受企业事业单位、社会组织委托等市场化方式取得的技术开发、转让、许可、咨询、服务等科研项目，可以提取和发放奖酬金。经技术合同认定登记的上述科研项目，结余经费可以全部奖励项目组成员；给予科技人员的奖励支出，纳入绩效工资总量并单列管理，不纳入绩效工资总量调控基数。

利用财政性资金设立的高等学校、科研机构针对前款科研项目自主制定的经费管理办法，可以作为评估、检查、审计等依据。

▶ 第三十七条 鼓励建设与产业深度融合的科技企业孵化育成体系，支持建设众创空间、孵化器、加速器、大学科技园、科技产业园、产教融合园等专业孵化载体，提供技术研发、技术转移、中试验证、投融资对接等服务。

利用财政性资金设立的专业孵化载体应当重点考核创业服务和孵化企业能力，不以经营利润为主要考核指标。

各类创新主体可以将科技成果使用权作价投资孵化科技型企业。