深入推进全域土地综合整治助力产业发展若干问题探讨

近日，中共广东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深入推进全域土地综合整治助力“百县千镇万村高质量发展工程”的意见》。广东各地认真贯彻落实省委、省政府关于深入推进全域土地综合整治的工作部署，加快形成“良田比较集中、村庄布局优化、产业集聚发展、生态健康优美”土地保护利用新格局，为实施“百县千镇万村高质量发展工程”提供有力支撑。

2023年底，广东省自然资源厅举办了首届全域整治项目推介会，签约项目计划投资超千亿，引发社会各界热烈反响。随后，广东省自然资源厅加快了推进全域整治的步伐，加大力度扩面提质，加强培训指导。各地高度重视，半年内申报实施方案近200个，范围涵盖全省大部分市县。为做好实施方案的审批工作，编制印发《编制指南》和《审查要点》等规范性文件，在实践中探索实施方案审查机制和项目监管模式。

经过一年多来的实践，笔者对各地实施方案的审查、项目实施与监管等方面问题进行了分析，提出了系统集成编方案、分层级监管模式、如何保障项目落地等建议，浅析了全域土地综合整治助力产业发展的驱动力、基本思路和做法模式。同时对一些地方可能存在的问题进行了提示。个人观点仅供参考。

编制好实施方案是保障项目实施的基础

深入推进全域土地综合整治，首先需要坚持高位谋划、系统集成理念编制实施方案。实施方案的质量水平，决定了方案能否顺利通过审批，项目能否顺利落地实施。

一、坚持系统集成理念编制实施方案。

全域土地综合整治是牵涉面广、综合性强的系统性工程，需要高位谋划、全盘布局、纵向联动、横向协同、系统集成。在有关政策文件（自然资发〔2024〕149号、自然资办发〔2024〕57号）印发前批复的实施方案，在项目整体谋划、政策衔接方面存在不足，在今后的项目实施中应根据系统集成的理念进行适当调整，分时序安排好相应子项目。从实施方案审查和专家评审情况看，较多的实施方案质量不高，导致形式审查都无法通过，需要反复补正修改。一些地方因前期谋划不足导致子项目难以落地，提出需要大篇幅修改进行方案变更的情况。在整体谋划方面，未能准确对标“四个目标”“五个任务”，出现了一些片面追求指标交易为导向、以补充耕地或旧改为主的比较单一且无内在逻辑的实施方案。在政策衔接方面，未能将相关政策工具用好用足，如城乡建设用地增减挂钩项目如何合理安排拆旧建新实施时序，如何正确使用节余指标，拆旧复垦腾出的建设用地指标如何优先满足农民安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设等用地需要等问题。

全域土地综合整治是一项集成式改革任务，要坚持“系统集成”理念编方案，统筹安排和设计以乡镇为实施单元区域内的耕地、村庄、产业、生态四要素整治内容。如广州黄埔迳下村在村庄单元内集成整治具有典型意义，通过耕地集中整治形成1000亩连片良田、按先建后拆原则建设236栋新居打造未来乡村，盘活村庄闲置低效用地释放1200亩产业用地导入颠覆性技术创新中心，实施540亩林相改造形成高品质生态环境。实践中，首先要规划先行，多规融合。以县级国土空间规划和村庄规划为引领，将耕地比较集中（集中整治区）、村庄布局优化（拆旧建新）、产业集聚发展（建设用地腾挪）、生态健康优美（保护修复）等目标落实到以乡镇为实施单元的区域内。部分方案的村庄规划与全域整治规划传导衔接不足导致空间整治单元错配，跨乡镇整治项目因规划层级冲突难以高效落地。有较多的方案编制在规划衔接方面吝惜笔墨，甚至用模板文段一笔带过内容空洞。“落规划”是全域土地综合整治的首要任务，要充分衔接好国土空间规划体系和发展规划体系，对乡镇地区尤其是行政村更应做好镇村集成规划衔接，要明确要衔接了哪些规划，哪些内容，如何衔接等。其次要落实耕地集中整治，以“小田变大田”为核心，通过农用地整理、宜耕未利用地开发等工程，推动耕地“碎片化”向“万亩方”“千亩方”“百亩方”转变，如广州从化万亩良田项目新增耕地1000亩，土地流转率达70%，促进规模化种植。再次是建设用地腾空间，拆旧建新要与功能提升并举。在保障农民权益前提下，采用“先安置后拆旧”模式，推动空心村整合与新型示范村建设。要促进产业集聚发展，空间腾挪与业态升级协同，要优先保障现代农业与特色产业用地需求，通过低效工矿用地整治释放连片产业空间。然后是生态修复要实现全域治理与价值转化结合，要统筹山水林田湖草沙一体化修复，重点治理矿山、水系及污染土壤。最后是创新机制体制激活内生动力，需建立县镇村三级联动机制，整合土地整治、生态修复、产业导入等政策工具，不断创新政策机制，如通过“指标池”创新要素保障，南海通过“地券”“房券”“绿券”等制度创新平衡资金投入。总之，在编制实施方案时必须坚持系统集成理念，在项目实施中也应统筹好子项目时序，逐步实现系统集成目标。

二、“项目为王”实施全流程监管。

要健全项目化管理机制，科学谋划实施方案，合理划分实施单元，明确子项目安排，建立层次分明、流程完整的全流程监管体系。从方案审查情况来看，部分地区在编制方案时将统筹单元和实施单元混为一谈，在县域层面跨乡镇划定大区域的实施单元或整治区域，导致子项目设计不合理、落地难。

全域土地综合整治是以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，从而优化国土空间布局，助推城乡融合发展的政策平台。在实施过程中，部分地区未能理解好“以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元”的基本概念，导致项目建设目标笼统、落地性差。以县域为统筹单元，统筹的是政策、资金等宏观层面的资源，以乡镇为基本实施单元，是在以乡镇为单位的区域内划定基本实施单元，在实施单元内根据实际条件划定整治区域，在基本实施单元内落定子项目范围。对于多个乡镇结合的情况，应以地理要素、资源禀赋、产业特点、文化传统等为划分基本实施单元，对于内在逻辑不强的不能笼统地跨乡镇划定实施单元。

在前期实践中，因未准确划分实施方案、项目、子项目三个概念的边界，使监管对象不明确，监管功能不精准。据统计，2024年全省41个试点项目，计划开工子项目1240个，实际已开工712个，开工率57%；2024年批准的64个项目，计划开工子项目1578个，实际已开工758个，开工率仅48%。

要建立“方案-项目-子项目”三个层级的监管体系，所谓“方案”的监管，是指实施方案编制、申报、审查、批准阶段的管理；“项目”是指在实施方案批准后，相应的实施方案监管即转入项目监管阶段，是整体项目的概念；“子项目”是指整体项目内各归口行业的子项目，是具体落地实施的项目。全流程监管需以分级管控、动态监测、多维评估为核心，对方案级、项目级及子项目级实施分级差异化监管，重点监管项目进度（包括子项目的开工率、完工率、资金投入完成率等）和项目质量（包括落实规划、农用地整理、建设用地整理、生态修复等实际成效，由业务部门评价）两个维度。方案级的监管需通过三个层级的审查：县级初审→市级复审→省级审批（技术审查、专家评审、专班会审、征求意见），重点审查方案要件齐全度、数据规范性、谋划合理度、政策合规性、资金平衡分析和负面清单等内容。项目级的监管是在方案批准后对整体项目实施阶段实施，重点对总体实施进度实时追踪项目总投资完成率、耕地整理面积、腾退建设用地、生态修复进度等进展成效等；子项目级的监管，应依托原项目归口单位管理数据如阶段进展（包括进展数据、现场图像等）等核心指标进行成效评估分析与监管。同时要建立负面清单预警机制，禁止大拆大建、违背农民意愿的村庄撤并等行为。广东主要依托“土地整治与生态修复监测监管系统”探索实现上述三个层级的全流程监管体系，今后将引入人工智能技术加强监管。

三、完善变更调整规则应确保实事求是。

实践中由于前期谋划不足，多地已提出需要调整变更项目方案的诉求，包括对政策运用的调整、子项目的增加或删改等。如某地提出需要根据新的政策要求修改永农调整范围，某地由于前期未将某子项目纳入实施方案导致无法融资（是否在全域整治项目库被金融机构视为融资条件），现提出需增补该子项目。还有其他客观原因需变更的情况，如因项目需落实“全流程群众参与机制”，若安置点选址、补偿标准等发生新变化而需调整；因实施过程中发现未纳入规划的传统村落或文物，需暂停建设并重新评估保护措施的；因政策性资金拨付延迟或社会资本退出需重新平衡子项目的；为匹配“百千万工程”典型镇村建设进度，对产业导入、拆旧复垦等子项目进行时序重组的等情形。

针对以上情况，需要建立和完善变更调整的流程和规则，笔者认为，对于文字更改而无实质性项目内容的、涉及子项目实施时序调整而非核心指标微调等情形的可由县级自然资源部门审批，备案至市和省。对于涉及行业主管部门政策要求的重大变更，如涉及永久基本农田布局调整、建设用地拆旧建新范围扩大、整治目标或投资额变动、子项目增删减等情形的应将变更内容报省级自然资源部门审批。变更实施期间，管理部门应定期重点监测资金进展、整治面积等核心指标，防止违规调整。通过在整治监管系统上全流程数字化留痕，确保监管可追溯、评估可量化。

解决好“地”和“钱”的问题 是保障项目落地的关键

全域土地综合整治将有效解决“百千万工程”实施中“地从哪里来、钱从哪里筹、人往哪里聚”的核心问题。从全域土地综合整治的内在逻辑来看，解决好了“地”和“钱”的问题，就解决了项目落地问题，有项目落地就能助力产业发展，产业兴则代表人流旺，人就往发展好的地方聚。解决“地”的问题关键是要做好农用地整理和建设用地整理，腾出空间发展产业，解决“钱”的问题关键是实现资金平衡，实现整治项目的可持续发展。

一、农用地整理需注重数量质量生态“三位一体”全面提升。

农用地整理是全域土地综合整治的基本任务，内在逻辑主要是解决占补平衡的需要。尽管目前广东多地已开展了耕地集中整治区建设，实施方案设计的子项目大多包含通过集中整治形成“万亩方”“千亩方”“百亩方”连片耕地，但在城郊结合地带、山地丘陵地带等区域耕地碎片化问题仍普遍存在。部分地方未能按照“耕地比较集中”的目标实施农用地整理，片面追求“良田连片”。同时，农用地整理虽通过“小田变大田”提升规模化效率，但过度追求连片化可能破坏田埂、边角地等半自然生境，可能会导致生物多样性下降。实践中部分地区仍存在为片面追求集中连片，压缩生态缓冲带，影响农田生态系统稳定性，一些补充耕地项目甚至出现了破坏生态的行为，如挖山填湖、占用林地等。

在农用地整理项目实施过程中，一些地区仍存在因指标压力过度追求指标交易而忽视产业导入和耕地质量提升，乃至出现任务分配式开展整治的情况。必须指出，自然资源部明确要求不得以指标交易为导向开展土地整治，单纯追求指标交易实施的全域土地综合整治项目将会被列入负面清单。此外，在农民权益保障与利益联结机制不完善的情况下，部分项目未充分尊重农民意愿或未建立长效利益分配机制，存在土地流转后农民增收不显著、参与感低的问题。因缺乏长效管护资金和制度，部分整治后农用地出现设施老化、地力下降，“重整治轻管护”影响整治成效。总之，实施农用地整理要避免片面追求指标交易，要强化生态优先原则，平衡规模化与生物多样性保护的关系；要进一步深化和完善农民参与机制，保障农民参与权和合法权益；要建立“整治+管护”全周期资金保障，确实通过全域土地综合整治实现耕地数量、质量、生态“三位一体”全面提升。

二、建设用地整理需聚焦腾挪空间保障产业用地发展需求。

建设用地整理是全域土地综合整治的关键任务，内在逻辑是腾挪空间助力产业项目落地。项目实施过程中常会遇到以下问题。一是部分项目与国土空间规划未衔接。建设用地整理需严格遵循“三区三线”，要区分“新社区集中类”“产业聚集类”“特色保护类”等整治类型，避免“一刀切”撤并，如建新区需确保选址符合规划，县域产业园区扩建占用建设用地需确保不超过开发边界拓展倍数，传统村落应保留原有肌理。二是部分项目安置补偿存争议。需严格落实“先安置后拆旧”“先建后拆”，防止宅基地复垦过程中侵害农民权益。在实施过程中须建立全流程参与机制，包括拆旧方案需征得村民同意、安置点选址需村民代表评议等。三是低效用地盘活难度大。建设用地整理需腾退分散低效的工业、宅基地等用地，但权属复杂、补偿成本高。在腾退建设用地时，可能会出现因产权纠纷或利益分配争议导致项目推进缓慢。土地权属调整涉及多方利益，尤其在宅基地腾退、集体经营性建设用地入市等环节，存在村民意愿协调难、补偿标准争议等问题。例如湛江遂溪县农民公寓建设中需平衡拆迁安置与群众权益保障。四是缺乏产业精准导入。若缺乏产业用地精准投放，在项目实施过程中容易造成“指标冲动”而忽视实际效益。没有基于产业发展导向而实施的建设用地整理项目，其腾退的建设用地指标必然被当地政府优先用于指标交易。“百千万工程”在新型城镇化建设等方面对农村三产融合（如农产品加工、乡村旅游）有着大量用地需求，建设用地整理应坚持以产业需求为导向，实现可持续的整治发展模式。总之，建设用地整理需以规划为引领、农民权益保障为前提、产业为导向，通过政策集成与动态平衡实现多方共赢。

三、协同财政金融社会资本多方来源确保整治项目资金平衡。

资金平衡作为实施方案的重要审查要点之一，是确保项目落地的关键。项目方要提供是否要项目资金来源的佐证材料，包括财政、金融、社会投资等资金来源的文件、合同、意向说明等。在当前地方财政较紧、社会资金到位难的背景下，应积极用好政策性金融支持。目前来看，在金融支持全域整治项目实践过程中存在以下问题：一是项目评估与风险管理机制不完善。政策性金融支持的整治项目周期长、收益不确定性高，金融支持的整治项目多数仍聚焦在农用地整理，对村庄布局优化、产业持续发展、生态修复等综合效益评估不足。例如，某区项目因缺乏村庄规划标准，导致整治成果难以量化。二是项目资金供需匹配度不足。部分地区整治资金需求庞大，但政策性金融供给存在缺口。如某地2024年申请授信32亿元，实际签约5.9亿，但实际到位资金仅1200万。实际投入资金还使用了部分地方配套和社会资本，部分子项目因项目前期谋划不足，落地性差导致后续资金难以到位，银行甚至可能终止投入。三是项目收益平衡机制不健全。目前实施的整治项目中，仍有不少项目需要依赖土地指标交易后期收益，却缺乏长期稳定的产业导入支撑。部分地区仍存在“重指标轻产业”的短期化倾向，在当前指标交易存在诸多不确定性的情况下，导致政策性金融不敢轻易入场。整治项目各方需进一步优化风险评估工具、资金供给结构和跨部门协作机制，同时强化产业导入与管护资金保障，以实现整治效益的可持续释放。

全域土地综合整治的子项目设计主要基于耕地整理、乡村风貌提升、生态保护修复和产业融合发展而安排，项目方要积极探索将土地增值收益、指标交易收益、生态产品价值实现作为项目收益来源，协同好财政金融政策，转化运用要素指标价值，分策略合规推动项目资金落地。要善于整合项目包形成资金筹措方案，对承载政策目标确需实施但公益性较强、难以资金平衡的项目，应积极争取各级财政资金支持。积极争取金融资本支持，要善于运用“打捆打包”“肥瘦搭配”方式和理念统筹推进系统施治，因地制宜形成收益路径清晰、产业运营稳定、资金易于平衡的市场化运作模式，并不以任何形式新增地方政府隐性债务。对于市场化实施/拟入省级储备库并申请融资的项目，在规避隐债风险前提下分策略打通融资路径，积极争取政策性金融支持。对于产业基础好、资源禀赋优的，可参考EOD“整治+农业或关联产业”，整县整镇打捆打包，形成资源配置到优势产业上，从而催生新质生产力实现土地价值；对于产业基础不足的，通过“整治+农业/其他产业”肥瘦搭配后项目收益仍难以平衡的，可将整治形成的节余指标资源流动配置到优势地区，财政获取横向补偿收益，指标收入转换为项目持续运营补贴或做大做强实施主体。对于当地已有合作基础，具有本地资源特色的，应积极争取社会资本支持，如一些企业比较热衷投资本地的农文旅项目，要善于借助社会力量盘活本地一二三产，助力乡村振兴。

助力产业发展的基本考量和一些做法

在助力“百县千镇万村高质量发展工程”中，全域土地综合整治要重点围绕“兴产业，强县域”而整治，整治出来的地要聚焦产业发展需求，促进城乡融合发展。笔者在《全域土地综合整治实施方案编制要点探析》一文曾提出，全域土地综合整治的内在逻辑是以发展为导向，以产业为核心，以整治为路径，以人民为中心的发展理念。要认真系统谋划好实施方案，然后需要解决好“地”“钱”问题，最终项目落地才有保障，项目实施才能顺利。今年广东省高质量发展大会聚焦建设现代化产业体系，全域土地综合整治作为撬动地方经济发展的“金箍棒”，应如何助力建设现代化产业体系？下面浅述一下全域土地综合整治的驱动力、基本思路和做法模式。

全域土地综合整治被纳入“百千万工程”考核体系，成为地方落实耕地保护、城乡融合等目标的核心考核指标，但各地不仅要考量政策考核与区域发展需求因素，更应着眼于整治带来的综合效益。要通过全域土地综合整治实现土地资源优化必然带来更好的经济收益通过盘活低效用地、腾退建设用地指标，为地方创造直接经济价值。如惠阳区新圩镇通过低效工业用地再开发，引入圆通大湾区总部项目，预计年税收近亿元，村集体收益增长超6倍。要关注政策工具包与金融支持赋能作用，使用好政策性金融工具(如农发行、国开行授信)缓解资金压力，如三水南山镇获国开行3.89亿元支持为项目落地提供关键保障。作为破解“人”“地”“钱”的关键路径，也有着城乡融合与产业升级的战略转型需求，整治形成的经济收益、政策红利、战略转型等多方效益的叠加效应促使各地形成自上而下的政策执行与自下而上的效益驱动协同机制，切实成为促进地方经济发展的重要抓手。

全域土地综合整治助力建设现代化产业体系，基本思路是整治促发展。一是优化产业空间布局，释放连片用地。整治通过腾退低效建设用地、整合碎片化耕地，形成连片产业用地。例如，佛山南海区通过整治腾退低效用地1.4万亩，整备连片产业用地2.5万亩，支撑先进制造业集群发展。花都赤坭以“点状供地”模式盘活低效用地，落地农文旅项目，推动乡村产业升级；二是强化土地要素保障，降低企业成本。整治腾挪的建设用地指标优先用于产业项目落地。如番禺区加快推动城镇村改造与村镇工业集聚区更新改造，释放并盘活城镇低效闲置建设用地，为新质生产力导入腾空间。三是政策工具集成，促进产城融合。全域整治与“三改联动”（区域布局改优、土地制度改革、工业园区改造）结合，如河源东源以“整治+流转+产业导入”模式，推动农文旅商融合新业态。四是生态与产业协同，提升区域竞争力，注重生态修复与产业导入结合。如湛江麻章投入7.15亿元修复红树林生态，同步开发生态旅游。

全域土地综合整治通过空间重构、要素激活、政策协同、生态增值等方面的功能，为各地建设现代化产业体系提供载体支撑与可持续发展的动能。从实践来看，有几个可借鉴的模式：一是“腾退低效+连片供地”产业集聚模式。通过整合碎片化耕地和腾退低效建设用地，形成连片产业空间。例如南海区通过整治腾退低效工业用地1.4万亩，整备连片产业用地2.5万亩。二是“土地整治+政策工具”要素激活模式。创新土地指标交易与金融工具，释放要素价值。如佛山丹灶镇推出“地券、房券、绿券、金券”制度，通过指标置换、物业返还等方式盘活存量用地。珠海香洲区以“做地模式”提升建设用地效益，打造南屏、前山“专精特新”产业园。三是“生态修复+产业导入”价值转化模式。将生态修复与产业增值结合。如三水在矿山修复基础上导入文旅产业，激活矿山生态旅游新价值，围绕溶洞漂流、悬崖吧台、矿山图书馆等文旅场景打造芦苞欢乐洞天、南山关山肚等文旅项目，实现生态与经济双收益。四是“全域整治+城乡融合”产城协同模式，统筹生产、生活、生态空间优化。如湛江霞山以全域整治思维盘活存量建设用地，加大乡村产业发展用地保障，集中流转现代化生态农业智慧种植基地770亩，促进村-产-城融合发展，同时依托三岭山森林公园和生态田园本地，做好华港产业园区配套服务，规划建成高质量村产融合美丽宜居乡村。