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土地是发展之基，土地改革是南海活力之源。2022年南海获批全域土地综合整治省级试点，以此为抓手，南海系统集成深化农村土地制度改革，创新构建有利于完善“三生”空间布局、推动高质量发展的土地制度体系，持续推动土地连片集约，破解土地空间难题。
几年来南海成功拆除改造2.4万亩村级工业园，整备连片产业用地超万亩，集约农用地3.3万亩，腾退复垦复绿低效建设用地1.3万亩，开拓了产业发展空间，提升了城乡生活品质，修复了被破坏的生态环境，初步形成了“良田成片、生态优美、村庄集中、产业集聚”的国土空间新格局。
瑞浦兰钧等重点项目的建设投产得益于坚实的土地支撑。 孙景锋 摄
瑞浦兰钧等重点项目的建设投产得益于坚实的土地支撑。 孙景锋 摄
全国首创完善土地政策体系
为了破解土地利用碎片化问题，过去几年，南海创新土地腾挪归并机制，推动城乡土地连片开发。南海在全国率先推出地券、房券、绿券“三券”政策，以“地券”推动用地空间腾挪，以“房券”给予实物补偿，强化低效用地退出动力，以“绿券”推动复垦复绿。自政策推行以来，累计验收地券、绿券1000亩，开展房券项目3.3万平方米，有效盘活了一批低效建设用地。
针对不同权属土地同地不同权、不同价的问题，南海深化集体经营性建设用地入市改革，构建城乡统一的用地市场。允许集体土地上的产业载体办理预售及分割登记、分拆销售，探索租赁产权登记和租金收益权质押，大大提高集体土地的市场吸引力。
其中，南海五八科创园是全国首例分割销售项目，目前进驻企业中高新企业占比超30%；汽车产业小镇首创混合开发机制，将不同权属、不同用途的土地整合入市，平衡土地连片改造中不同主体利益，改造后地块集体收入增长约4.7倍。
土地整治离不开资金支持，聚焦多元资金筹措，南海一方面强化财政资金引导。累计发放18.9亿元全域土地综合整治专项扶持资金，投入财政资金80.7亿元，出台耕地保护专项政策，有力撬动社会主体积极参与；另一方面积极引入金融活水。深化与金融机构合作，获得农发行授予区域全域整治融资授信300亿元。截至目前，土地综合整治累计获批金融机构授信584.4亿元，发放269.5亿元。此外，南海还鼓励集体资金投入。利用南海区农村集体经济实力雄厚的优势，积极撬动村（居）参与全域整治，集体自筹资金约50亿元。
据统计，三年来南海累计出台70余份土地政策，形成以“三券”为核心的政策体系，提炼形成7种“全域整治+”模式，不断丰富政策工具包，基本走通了各种类型的土地整治路径。
土地改革激活发展春水
通过全域土地综合整治，南海得以优化重塑“三生”空间格局。
改革有效推动了产业空间的拓展。南海明确每年整理出的连片土地70%用于工业发展，确保全域土地综合整治释放出的土地空间真正交到实业家手里。2024年前10月南海供应产业用地5616亩，预计全年保持7000亩以上连片、成熟土地供应，2022年以来累计供应产业用地1.5万亩，带动每年招商项目签约投资额超1000亿元，助力本土优质企业增资扩产，有力支撑了全区工业投资在高基数上连续多年实现两位数的高位增长。
全域土地综合整治推动农用地连片集约。图为里水华穗耘谷项目。 黎裕华 摄
全域土地综合整治推动农用地连片集约。图为里水华穗耘谷项目。 黎裕华 摄
九江临港国际产业社区前身是九江金属材料市场，通过“征7租3”混合开发、所有权动态调整、产权置换等一系列创新手段，成功整理了3800多亩土地，成为南海宝贵的产业储备空间。近年先后引入了安德里茨、铁将军、兰石重装、东丽新材料等优质项目，成为南海建设工地最密集的区域。
九江临港国际产业社区完成了合共3807亩土地的整理工作，迎来了一轮项目落户潮。 九江镇供图
九江临港国际产业社区完成了合共3807亩土地的整理工作，迎来了一轮项目落户潮。 九江镇供图
聚焦农地保育提质，南海在全区划定19.35万亩连片农业产保区和8.6万亩耕地集中整治区，按照“大稳定、小调整，布局集中连片”原则，通过耕地“占补平衡”、引导非耕地转耕地，实现农地高效集约。2022年起连续两年实现耕地净流入、累计新增耕地6300亩，集约农用地超3万亩。在此基础上，南海推动了农业用地统一规划、集约招商、连片开发，实施“种业+”“农业+”计划，打造优势特色农业，推动预制菜、农文旅产业等一二三产融合发展，提升农地附加值。
全域土地整治还通过低效建设用地的腾退，推动生态修复，今年前10月，累计复垦复绿近2000亩。过去几年，南海见缝插针建设城市公园、农村四小园、绿道碧道以及桥下空间改造，累计完成碧道建设297公里；撬动社会资金投入超5.3亿元，建设“名企百园”133个，新建、提升公园面积超122万平方米，实现了城乡面貌的持续改善。
金沙岛国家级湿地公园原来零散分布着一批低矮工业厂房，与村庄相互交织，极大破坏了湿地公园环境。南海通过推动面积达3403亩的项目修复，不仅恢复了金沙岛国家级湿地公园原有生态，更产生了地券、绿券指标，推动了金沙户外休闲运动岛文旅项目建设，实现了生态效益、社会效益、经济效益的“三效合一”。
南海方案走向全国
经过几年实践，南海区的试点工作已从夯基垒台、立梁架柱，全面转入落地生根、开花结果的阶段，获得国家、省市层面的认可、支持。
2022年，“三券”政策入选“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”县域20强，并纳入“百县千镇万村高质量发展工程”政策体系在全省推广；南海获省自然资源厅下达周转指标2000亩，市自然资源局下达拆旧复垦指标180亩。
2023年，入选国务院大督查激励名单，获得省引导资金2000万元，获得国务院大督查奖励用地指标1000亩；《释放土地综合整治活力，蹬出“百千万工程”新路——佛山市南海全域土地综合整治改革案例》获评2023年度县域高质量发展经典案例；“三券”政策入选“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”县域20强，取得国字号荣誉；房券、绿券被写入省自然资源厅文件，支持各地探索实施；南海全域土地综合整治改革入选佛山市首届十大改革创新典型案例。
2024年，广东省第二期全域土地综合整治培训会上，南海受邀向全省各地市、部门分享经验做法。
撰文：孙景锋
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